公共服务如公立学校、公立医院、公立养老院等。
[48] 既然集体谈判对于社会生产率兼具积极和消极作用，那么问题就转化为何种作用更大。[61] 究其实质，放任主义的观点与美国法律经济学派基本相同。
会员先要证明工会不作为的原因是工会领导人违反了对于工会及全体会员的受信义务。法律希望工会能够垄断劳方力量，发挥约束劳动者的作用，防范个别劳动者的过激行为。其次，是否追究企业违反集体合同责任的决策权完全掌握在工会手中。在价值目标方面，我国亟待打破片面的维稳思维和经济发展思维，将工业民主树立为集体劳动关系法的价值基础，并在《宪法》和《工会法》中找到工业民主的法律依据。第二次世界大战期间，纳粹德国采取所谓企业共同体的劳资关系模式，取缔工会，废除集体谈判，建立由企业主、工人、职员、自由职业者等参加的所谓德意志劳动阵线，作为纳粹党在劳资关系上的代言人。
此类纠纷共21起，占集体合同纠纷的42.9％。与美国类似的是，工业民主在我国同样缺乏足够的国际法支持。[31]不仅如此，行政诉讼自身的结构性缺陷——主观诉讼进来，客观诉讼出去的框架构造，[32]更使得行政诉讼的权利救济功能被严重束缚，尽管行政诉讼在受案环节回应了权利保障的诉求，但由于行政审判仅对行政行为合法性进行审查的制约，这极易将原告诉讼请求中的实体权利保护搁置不理，而且以撤销判决为主的判决形式也无法有效地回应原告权利诉求。
(二)信访法治化改革对于基层治理模式的潜在冲击 正如前文所述，公众对于行政诉讼等正式司法机制与信访等非正式化手段的选择运用，仍然明显存在基于经济发展程度高低的城乡差异，[65]尤其对于乡村地区而言，以信访救济为代表的各类非正式机制在基层起到了更为重要的纠纷解决功能。(一)圈定受案范围：行政诉讼与信访涵射范围的差异 相比行政信访渠道，行政诉讼作为一项司法程序装置，对于何种案件能够纳入司法诉讼的裁判程序，有着极为严格的关于受案范围的法定束缚。摘要: 信访法治化改革一直被视为构建多元纠纷解决机制，实现行政信访、复议、行政诉讼等各类救济机制之间协调配合的改革突破口。(三)信访事项的清单分类与渠道分流改革 除了规范逐级上访程序以及信息化建设之外，信访改革的重点还被放置在了渠道分流改革事项上。
比较法上的国外制度介绍可见陶乾：《国内外网络信访机制研究》，中国政法大学出版社2015年版。详见，马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放移民安置补偿款法定职责案，〔2005〕行提字第33号。
分类处理清单改革从中央的部委机构开始，意图通过条条体系贯穿至行政系统底部，实现各个行政系统内部对于信访事项的清理分流。[59]《信访事项办理群众满意度评价工作办法》第11条：满意度评价内容和评价指标：(一)对信访工作机构的评价内容：工作人员的服务态度和工作效率等方面。渠道分流机制旨在通过划定各类行政纠纷案件在信访、行政诉讼、行政复议等模式之间的比例，实现救济渠道之间的畅通分流，通过分类途径清单的方式，强调复议、诉讼等法定途径优先，这可视为信访政策中最具法治化色彩的改革举措。可见，Carl F. Minzner,Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions42Stanford Journal of Internal Law 103-179(2006). [18]一项公共政策在落实过程中，中央政策要逐级经历省级、市级、县级、乡级四个治理场域，政策每经历一个层级，就携带了新的政策目标，出现政策的强化效应或者钝化效应，在这个冗长的政策执行链条之中，政策失真或被选择性执行的概率是非常高的。
尤其是近年来，中央围绕信访法治化进程从程序建制、信息化建设以及清单渠道分流等制度面向出台了一系列政策文件，然而，这些法治改革举措在自上而下的政策传导过程中遭遇了诸多制度悖论。另一方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中再次强调了群众工作对于信访工作的统领作用，可以说群众路线依然是信访制度运转之纲举。近十年内地方层面大量的行政诉讼案件均依据该批复的指引，将各类信访行为排除出受案范围之外，但最近最高院在个案中改变了之前的批复政策，认为信访答复、复查或者复核意见改变原处理意见，对当事人的权利义务作出新的处理的，是行政机关对当事人信访事项作出的新的行政行为，属于可诉的行政行为。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《信访工作责任制实施办法》，其中进一步完善了信访工作考核评价制度，规定各级党政机关应当定期对本地区、本部门、本系统信访工作情况进行考核，考核结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要参考。
2013年之后，国家信访局围绕信访督查制度的程序建制连续出台了三个规范性文件，《关于完善信访事项复查复核工作的意见》(国信发〔2013〕8号)、《国家信访局关于加强和统筹信访事项督查督办工作的规定》(国信办发〔2013〕16号)以及《国家信访局关于进一步加强和规范信访事项实地督查工作的意见》(国信发〔2016〕11号)，从信访督查制度的功能来看，尽管其旨在借助政治控制手段来锻造封闭化的救济通道，但实质上却有损于三级终结的科层运作机制，而且从信访督查制度的涵射范围与程序建制观察，信访督查程序带有高度的不确定性与运动式治理特质，[10]这种程序建制尽管符合政治便利性的考虑，但却与法治化改革的初衷相去甚远。文章来源：《华东政法大学学报》2018年第2期。
桂华：《项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例》，载《政治学研究》2014年第3期。胡荣：《农民上访与政治信任的流失》，载《社会学研究》2007年第3期。
以项目制模式为代表的国家治理思路，改变了传统行政科层体系之间的关系，[69]这不仅改变了基层政府的运作模式，也使得农民与国家之间的道义想象发生了偏移。最后，信访救济本身就带有冲破科层官僚体系束缚的制度特征，对信访救济施加严格法治主义的科层程序控制与其本质属性相悖。[49]但其弊端在于，小组模式的核心是内嵌于科层官僚体系下的行政动员机制，是一种非正式的官僚组织形态，因此，各类信访领导小组的政策回馈，通常是通过运动式治理的流程予以实现的，[50]直接导致了政策回馈的结果及程序均表现出极强的偶发性与非正式性，法治主义的拘束微乎其微，同样的信访利益诉求在什么时期(专项治理时期/普通时期)、处于何种小组议事平台(小组领导的职位高/低)之下，以及是否获得上层官僚体系和媒体的介入，乃至信访群众表达策略的差异均可能导致迥异的政策反馈效果。[58]2016年国家信访局颁布了《信访事项简易办理办法(试行)》(国信发〔2016〕8号)，其中规范了信访事项简易程序的适用范围与运作程序，中央希冀借助简易程序进一步加速信访化解社会矛盾纠纷的行政效率，信访救济的简易程序设置从构造上日益模仿行政诉讼、复议等司法化的救济装置，制度外观上法定程序的建制色彩愈发浓重。进入专题： 行政信访 。但这种解释途径更多是一种法解释学上的学理推衍，尚未获得司法实践的有力支撑。
韩志明：《利益表达、资源动员与议程设置——对于闹大现象的描述性分析》，载《公共管理学报》2012年第2期。[78]就息访协议书的性质认定议题，最近有判决将其归属于新《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定的行政协议类型。
可以说，围绕群众路线与法治主义的这种制度张力，是横亘在信访救济法治化进程中最为棘手的悖论难题。更为重要的是，公众这种理性选择的背后，表明国家层面的制度供给在一定程度上出现了偏差与倾斜，使得公众面对行政争议时，信访渠道相比于行政诉讼、复议等更为法定化救济渠道体现出压倒性的制度竞争优势，这种优势对比集中体现在了程序构造与效果差异上，尤其以司法化程度最高的行政诉讼模式为例，尽管2014年《行政诉讼法》经过修订改革，就救济便宜性的方向有了较大的改善进步，但与行政信访模式相比，仍存在诸多结构性掣肘，[27]使其仍旧缺乏足够的制度竞争能力。
这不仅在于清单模式的科层递减特征——基层政权的运动治理模式导致无法厘清各项行政权力的边界，更在于行政诉讼等法定救济的制度成本远远超出了农村社会所能承受的能力范畴，广大乡村地区缺乏运用法定救济装置的职业配套体系，[67]而信访模式相对于其他法定救济渠道存在极大的成本竞争优势。2014年国家信访局发布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》(国信发〔2014〕4号)以及《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》(国信发〔2014〕13号)，进一步对三级终结流程与逐级上访的程序规范进行了细化规范，[2]尤其是疏解规范了信访机制的入口通道，意图通过对初信初访的程序主义建制，[3]构筑起一项相对封闭且不允许跨越科层序列的救济体系。
由于篇幅所限，本文所要讨论的核心议题主要集中在如下几项：围绕信访程序化、信息化、分流清单建设的法治改革机制究竟在实践中能够有多大的改进功能？如何处理信访法治化改革中群众路线与法治主义之间的内在张力？考虑到乡土社会与基层治理的特殊性，信访法治化改革是否需要考虑到不同科层体系对于信访制度的差异性需求？作为多元纠纷解决机制的一环，信访救济渠道的改革分流是否考虑到了行政诉讼、复议等法定装置的制度承受能力？国家中心主义的改革视角是否遮蔽或忽视了公众的渠道选择及其背后的制度动因？本文的论证布局将围绕这几项核心议题而展开。尽管事实上存在很多无理上访，在这种话语及其他限制下，基层政府日益缺乏权威性资源从而丧失治权。[15]毋庸置疑的是，网络信访尽管看似效率便捷但却属于压力系数极低的救济模式之一，对于信访人而言，这显然不是一种理性的救济选择。[36]权宜性治理(Adaptive Governance)概念可见，Sebasitan Heilman and Elizabeth Perry ed., Maos Invisible Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China, Harvard University Press,2011, pp.1-29. [37]汪庆华：《中国行政诉讼：多中心主义的司法》，载《中外法学》2007年第5期。
2014年国家信访局发布的《国家信访局关于推进信访工作信息化建设的意见》(国信发〔2014〕3号)，进一步对全国网上信访信息系统建设提出了更加具体化的要求，旨在实现信访信息的数字化流转，提升信访制度的运作效率。(二)对有权处理机关的评价内容：工作人员的服务态度和工作效率、在规定期限内作出告知、依法按政策解决信访问题、按期出具答复意见书并送达等方面。
[69]渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，载《中国社会科学》2012年第5期。[50]相关实证研究可见，程熙《：运动式治理日常化的困境——以L县基层纠纷化解活动为例》，载《社会主义研究》2013年第4期。
另外，由于信访救济并不会过分纠结于程序框架的限制，能够在法定框架之外直接回应当事人的利益诉求。[8]黄亚生认为中央可以依托信访制度作为衡量标尺，通过跨时期以及跨区域的比较，来有效测定与监控地方官员的执政绩效，信访制度在此发挥了行政监控的功能。
群众路线与法定程序之间的这种内在扞格，某种程度上解释了国家设置的各类信访程序装置无法有效运行的深层原因，因为程序装置并没有让违反救济程序的信访人承担多少违法成本，与之相反，国家却以群众路线的政治话语为杠杆，对地方政府及其官僚体系的信访工作实践施加了极为刚性的政治责任。2014年8月，在中央层面一级，国家信访局和国务院法制办牵头启动了中央各部委在本行政领域内的信访事项分类梳理改革，民政部、卫生计生委、人力资源和社会保障部等九部委率先开展依法分类处理信访诉求试点，通过先行先试、政策试验的方式逐步向全国推广。[73]刘燕舞：《作为乡村治理手段的低保》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2008年第1期。[83]Mary E. Gallagher,Mobilizing the Law in China:‘Informed Disenchantmentand the Development of Legal Consciousness40(4)Law Society Review 783–816(2006); Mary E. Gallagher and Yuhua Wang,Users and Non-Users: Legal Experience and Its Effect on Legal Consciousness, in Margaret Y. K.Woo and Mary E. Gallagher ed., Chinese Justice: Civil Dispute Resolution in Contemporary China, Cambridge University Press,2011, pp.204-233. 作者简介：卢超，法学博士，中国社会科学院法学研究所副研究员。
尽管随着国家治理模式的变迁，[77]维稳救助基金、息访协议书等治理手段在制度形态上日益呈现出规范化、法定化的外观趋势，[78]但其本质上仍然是一种作为信访配套体系的权宜性治理机制，基层政府通过诸多治理工具的非正式化运作，保持了法治化与治理化之间的某种二元平衡，这种非正式化模式背后拥有充足的经济基础与社会需求。其实早在2005年的《信访条例》中便对信访三级终结程序以及逐级上访的程序要求有了初步的规范，但这种对逐级上访的规则建制并不够精细明确。
折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑—对项目进村案例的社会学分析》，载《中国社会科学》2011年第4期。[62]冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，载《社会学研究》2012年第4期，第44页。
[11] (二)网络信访模式的制度悖论 推动电子政府、政府信息化建设成为近年国家治理模式转型的历史潮流，网络信访模式也逐步成为互联网+时代下信访机制改革的重要走向。[20]欧阳静：《论基层运动型治理》，载《开放时代》2014年第6期。
